党的二十大报告提出，“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度。”能耗“双控”转向碳排放“双控”将为产业经济发展和推进“双碳”工作带来重大机遇，有利于将经济发展和应对气候变化有机统一起来，精准控碳和促进可再生能源发展。与此同时，由于转变实施路径尚未明晰、碳排放核算体系尚不完善等因素，转变仍面临挑战。有鉴于此，需要进一步完善能耗“双控”制度，建立重点项目与可再生能源协同发展机制，逐步推进碳排放“双控”。
转变的必要性
1.有利于统筹经济发展和碳减排，统筹能源安全和转型。我国仍是发展中国家，人均能源消费与发达国家相比有差距，能源消费在今后较长一段时间内，还将进一步增长，需要满足经济社会发展的合理用能需求。“双控”制度转变，将允许地方和企业更多依靠非化石能源满足新增用能需求，提升推进能源转型的内在动力，在有力支撑经济发展的同时推进“双碳”目标实现。
2.更加鲜明地突出控制化石能源消费的政策导向，有利于促进可再生能源发展。最初的能耗“双控”没有区分化石能源和非化石能源，可能会误伤可再生能源开发利用的积极性和可再生能源丰沛地区的经济发展质量。从能耗“双控”转向碳排放“双控”，地方推动可再生能源发展的积极性更强、力度更大，控碳更精准。
3.有利于促进碳排放控制与国际接轨，推动关键低碳技术的进步和应用。碳排放先于能源消费达峰是主要发达国家的普遍规律，世界主要国家都在努力控制碳排放。我国逐步转向碳排放“双控”，有利于与国际接轨，对标国际一流水平，推动关键低碳技术发展，促进绿色交通、低碳建筑、新型材料等领域科技创新。
转变带来的机遇
1.破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。目前的能源“双控”制度不能完全适应当前经济社会发展需要，在科学合理设定能源“双控”目标，并进行分解落实等方面存在一定的局限。向碳排放“双控”转变，可破解能耗指标对重大项目落地的制约，为经济增长提供更多用能空间。不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间。
2.激励可再生能源加快发展，电力需求特别是绿电需求增加。新增可再生能源电力不纳入总量考核，将鼓励可再生能源发展，促进电力需求特别是绿色电力需求增加，有助于实现能源转型的目标。
3.原料用能不纳入能源消费总量控制，对相关产业高质量发展具有积极意义。我国加快建设制造强国，未来将稳步推动“减油增化”(即缩减成品油的产出比例，增加化工产品比例)、加快发展高端化工新材料产业，原料用能不纳入能源消费总量考核，将更好地保障石化化工等重要项目合理用能需求，为产业结构转型升级赋能。
转变面临的挑战
1.转变的实施路径尚待明确。从能耗“双控”向碳排放“双控”转变的实施路径，不同阶段两个“双控”制度如何衔接配合有待形成清晰的制度设计。在统筹经济发展与碳减排的前提下合理设定碳排放总量和强度目标、充分考虑地区差异科学分解目标和任务等方面，有待形成可操作的实施方案，制度落地还有较多问题有待研究。
2.碳排放核算体系尚不完善，相关市场机制尚待探索。目前全国及地方统一的碳排放统计核算制度仍有待完善，行业企业碳排放核算机制亟待完善，重点产品碳排放核算方法有待建立健全，国家二氧化碳清单编制机制仍需完善，调动存量企业减排积极性的市场机制仍需明确。
3.可再生能源或将成为未来区域间、省间能源竞争焦点。我国已经形成了一个依托全国跨区电能输送通道、区域内跨省输电通道及省内主网架，全球规模最大、运行最复杂的“电能保障体系”，有力保障了我国经济活动活跃的东部、中部区域的经济社会发展对电力的需求。碳排放“双控”机制下，可再生能源不仅是保障能源供应的手段，更是与经济社会发展空间强相关的核心资源。可再生能源资源丰富的省份，在新增可再生能源难以满足新建项目用能需求的情况下，可能会将可再生能源电量留在当地，优先保障自身用能需求，从而对受端省份产生一定影响。对于现有西电东送国家战略以及新增可再生能源外送要求来说，国家层面的统筹规划和协调监管仍需加强，清洁能源跨区跨省配置的政策体系尚待完善。
相关建议
1.完善能耗“双控”制度。一是优化能耗“双控”指标分解机制。结合各地用能需求，优化各省能源消费总量和强度指标分解下达。二是尽快出台新增可再生能源消费量不纳入能源消费总量控制的实施细则。三是明确新增核电消费量在能源消费总量和强度控制中的考核导向。四是对能耗强度低的重点项目，使用可再生能源和原料用能部分的能耗指标进行豁免。
2.建立重点项目与可再生能源协同发展机制。鼓励地方通过多种方式，破解重点项目能耗指标制约和可再生能源发展瓶颈。一是对于以配套建设、共享模式等形式建设可再生能源、落实能耗的重点项目，可在项目核准(备案)、税收等方面给予适当倾斜。二是建立用能权交易机制和交易平台。三是研究新建重点项目参与新建可再生能源项目并网输配电系统固定成本分摊的机制。四是完善清洁能源跨省配置政策体系，建立省间“电—碳协同发展体”，建立起体现公平、平衡的送端、受端省份降碳协同工作机制。
3.按照“统筹推进、分步实施、差异化考核”路径，逐步推进碳排放“双控”。一是完善碳排放“双控”核算体系，结合经济形势、能源供应形势变化等，对碳排放总量和强度目标进行调控，积极稳妥推进碳达峰碳中和。二是明确各阶段两个“双控”的衔接配合。2030年前，以能耗“双控”为主，碳排放“双控”为辅；2030年至能耗达峰期间，能耗“双控”与碳排放“双控”并重；能耗达峰后，以碳排放“双控”为主，能耗“双控”为辅。三是统筹考虑各地在碳排放总量和强度指标等方面的差异，对各省区制定差异化的碳排放“双控”实施方案。四是加强对清洁能源跨区跨省配置的统筹协调，加快推进大型风光基地开发并输送至负荷中心，保障一次能源匮乏区域绿电需求。
4.电网企业要主动作为，发挥在清洁能源跨区跨省输电通道规划建设、绿电消费认证、“电—碳”核算等方面的引领作用。一是加快跨省区输电通道规划建设，为东部、南部经济社会发展提供绿电保障。二是推动建立新建重点项目配额制的强制绿电交易市场。三是加强对绿电消费的认证，满足用户消费绿色电力的诉求，体现企业绿电消费部分对应的碳减排量，切实提升绿电消纳水平。四是引领“电—碳”领域计量、统计、核算，有效支撑碳排放“双控”制度的落地实施。
王科 席云华 杨再敏
(转载自《南方能源观察》。作者王科单位为南方电网公司战略规划部，席云华、杨再敏单位为南网能源院新能源研究所)
